NRW diskutiert Entwurf eines Landes-E-Government-Gesetzes mit der Öffentlichkeit

Auf https://egovg.nrw.de/egovg/de/home (1) steht es bis zum 31.08.2015 jedermann offen, den Entwurf eines E-Government-Gesetzes für das Land NRW zu diskutieren und sowohl einzelne Punkte als auch das Gesamtpaket zu kommentieren. Ohne die Diskussion und die Kommentare, die auf die Beteiligungsplattform gehören, hier abhalten zu wollen, möchte ich jedoch den folgenden Gedanken kurz notieren: Die Initiative, ein E-Government-Gesetz für das Land NRW zu schaffen, ist sinnvoll und notwendig. Das noch vor der Bundestagswahl 2013 beschlossene E-Government-Gesetz des Bundes (siehe im Übrigen mein Kommentar hier: http://www.kommimpuls.de/2013/08/ruckenwind-fur-die-moderne-verwaltung/) (2) hat einen ganz konkreten Fortschritt für die moderne Verwaltung bewirkt, wenngleich auch mehr möglich gewesen wäre. Das Gesetz des Bundes konnte und kann aus der im Grundgesetz verankerten Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern allerdings nur für jene Verwaltungsverfahren Geltung beanspruchen, in denen vom Land Bundesrecht ausgeführt wird. Das sind zwar viele und bedeutende Verfahren. Auf Verwaltungsverfahren, in denen jedoch von Landes- oder Kommunalbehörden Landesrecht angewandt wird (z.B. bei Verfahren nach dem StrWG NRW, der BauO NRW oder dem LHundG NRW) ist aber nach wie vor kein eGovernment-Gesetz anwendbar. Das kann im Extremfall dazu führen, dass, je nach dem, welcher staatlichen Ebene das materielle Recht zuzuordnen ist, unterschiedliche elektronische Standards im Verwaltungsverfahren anzuwenden sind – ein wenig überzeugendes Ergebnis. Die Initiative für ein E-Government-Gesetz NRW, die hinsichtlich der Ausgestaltung der Verwaltungsverfahren die bundesgesetzlichen Vorgaben berücksichtigt, ist daher zu begrüßen. Auf die Ergebnisse der Öffentlichkeitsbeteiligung und das weitere Gesetzgebungsverfahren darf man gespannt sein.

(1) Abgerufen: 10.07.2015

(2) Abgerufen: 10.07.2015

Gesetzgeberischer Handlungsbedarf beim ersetzenden Scannen

Die Erfindung des Papiers wird gemeinhin dem chinesischen kaiserlichen Beamten Ts‘ai Lun zugeschrieben, der um ca. 105 (n. Chr.) die Papierherstellung in der östlichen Han-Dynastie dokumentierte. Im Jahre 2015 wird die Menschheit jährlich ca. 440 Millionen Tonnen Papier herstellen (1). Und deshalb verwundert es auch nicht, dass Ts’ai Lun auf Rang 7 der einflussreichsten Persönlichkeiten der Menschheitsgeschichte platziert wird (2). Es könnte und sollte heutzutage jedoch ein politisches und administratives Ziel sein, die Relevanz des Herrn Lun jedenfalls insoweit zu begrenzen, als dass der Papierverbrauch nicht noch weiter erhöht wird. Hierbei sollte es nicht nur darum gehen, der Umwelt einen Gefallen zu tun. Ebenso gibt es rein praktische Erwägungen: Papier muss hergestellt, transportiert, gekauft, aufbewahrt, gedruckt, verschickt und auch archiviert werden, damit mit diesem Medium gearbeitet werden kann. Das geht auch einfacher – zum Beispiel digital.

Dennoch: Papier wird und soll nicht komplett aus den Büros verschwinden. Papier besitzt Haptik und verkörpert etwas Bleibendes. Der gedruckte Brief wird weiter verwendet werden, wenn er dem Gegenüber eine subjektiv höhere Relevanz der Botschaft ausdrücken soll.

Große Würfe sind jedoch zu erzielen, wenn im Massenverkehr auf unnötiges Papier verzichtet wird, insbesondere in formalisierten Verfahren bei dynamischen und aufbewahrenden Stellen – wie in der Verwaltung.

Ins Gerede ist hierbei das ersetzende Scannen kommen. Es geht schlicht darum, dass eine Stelle prüft, inwieweit sie Dokumente ersetzend scannen kann, d.h. inwieweit es möglich ist, nach einem Scan das Original zu vernichten. Der § 7 des E-Government-Gesetzes vom 25. Juli 2013 gibt hierbei bereits die Richtung vor (3), wenn er sagt:

(1) Die Behörden des Bundes sollen, soweit sie Akten elektronisch führen, an Stelle von Papierdokumenten deren elektronische Wiedergabe in der elektronischen Akte aufbewahren. Bei der Übertragung in elektronische Dokumente ist nach dem Stand der Technik sicherzustellen, dass die elektronischen Dokumente mit den Papierdokumenten bildlich und inhaltlich übereinstimmen, wenn sie lesbar gemacht werden. Von der Übertragung der Papierdokumente in elektronische Dokumente kann abgesehen werden, wenn die Übertragung unverhältnismäßigen technischen Aufwand erfordert.

(2) Papierdokumente nach Absatz 1 sollen nach der Übertragung in elektronische Dokumente vernichtet oder zurückgegeben werden, sobald eine weitere Aufbewahrung nicht mehr aus rechtlichen Gründen oder zur Qualitätssicherung des Übertragungsvorgangs erforderlich ist.

 Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik hat überdies die TR RESISCAN (Technische Richtlinie für das Ersetzende Scannen) (4) herausgegeben, die das Ziel verfolgt, die Rechtssicherheit im Bereich des ersetzenden Scannens zu steigern. Es ist jedoch fraglich, ob diese Rechtssicherheit in jedem Gebiet tatsächlich erreicht wird. Hierzu wurden gleichsam in Anlage R der Richtlinie unverbindliche rechtliche Hinweise veröffentlicht (5), die einen spannenden Überblick darüber geben, welchen rechtlichen Rahmenbedingungen ein jeweiliges ersetzendes Scannen unterläge – je nachdem, welcher Dokumententyp einschlägig ist. Dies wird beispielhaft anhand von Gerichtsakten, Verwaltungsunterlagen, Sozialversicherungsunterlagen, medizinischen Dokumentationen, kaufmännischen Buchführungsunterlagen, Besteuerungsunterlagen und Personalakten dargestellt. Diese müssen jeweils einer Schutzbedarfsanalyse anhand feststehender Kriterien unterzogen werden.

Auffällig sind hierbei unter anderem die Ausführungen zum ersetzenden Scannen von Personalakten im Rahmen der Bundesverwaltung. Zwar wird nachvollziehbar dargelegt, dass eine parallele Aktenführung in Papierform und in elektronischer Form wohl kaum dem Ansinnen des Gesetzgebers entsprechen dürfte, gleichwohl kann dem Bundesbeamtengesetz eine eindeutige Erlaubnis zur Vernichtung beweisrelevanter Urkunden der Beamtin oder des Beamten nicht entnommen werden. § 113 IV BBG deute vielmehr auf das Gegenteil hin. Es werde daher empfohlen, in § 106 BBG das ersetzende Scannen ausdrücklich zu erlauben.

Nun kann unter diesen Umständen auf dem Gebiet des ersetzenden Scannens von Personalakten kaum von Rechtssicherheit gesprochen werden. Der Gesetzgeber ist daher gefordert, für Klarheit zu sorgen, damit der Anwender eindeutig nachvollziehen kann, wann ersetzendes Scannen zulässig ist und wann nicht.

(1) http://www.wwf.de/themen-projekte/waelder/papierverbrauch/zahlen-und-fakten/ (09.10.2014)

(2) http://de.wikipedia.org/wiki/Die_100 (09.10.2014)

(3) Ein Minikommentar zum eGovG findet sich auf der Seite des BMI unter http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/OED_Verwaltung/Informationsgesellschaft/egovg_minikommentar.pdf%3Bjsessionid%3D287954C656A017C136385DCB72CE0E32.2_cid295?__blob=publicationFile (09.10.2014).

(4) https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BSI/Publikationen/TechnischeRichtlinien/TR03138/TR-03138.pdf?__blob=publicationFile (09.10.2014).

(5) https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BSI/Publikationen/TechnischeRichtlinien/TR03138/TR-03138-Anlage-R.pdf?__blob=publicationFile (09.10.2014)

(6) ebenda

Entwicklung und Durchsetzung des Umweltinformationsgesetzes (UIG)

In der öffentlichen Debatte und dem politischen Bewusstsein treten Forderungen nach einer stärkeren Öffnung der Verwaltung und des Staates (Open Government) und ihrer Daten (Open Data) immer mehr in Vordergrund. Die verschiedenen Bewegungen haben es geschafft, die vormals netzpolitische und eher von Interneteliten geführte Debatte in die Breite der Gesellschaft zu führen. Es ist kein Zufall, dass sich immer mehr Menschen die Frage stellen, ob es nicht sinnvoll und im Sinne größtmöglicher Informationsfreiheit (vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) ist, wenn Verwaltungen nicht personengebundene und nicht sicherheitsrelevante Daten zur freien Nutzung aller Bürger freigeben und die Hürden zur Einsichtnahme möglich niedrig sind (Kostenlosigkeit, Maschinenlesbarkeit, etc.). In viele Städten (Berlin, Köln, Wuppertal, Aachen etc.) finden Open-Data-Days statt, die Enquête-Kommission Internet und digitale Gesellschaft des Deutschen Bundestages beschäftigt sich mit dem Thema und auch die nordrhein-westfälische Landesregierung hat Open Government erst kürzlich als ein Ziel formuliert.

Wer sich das Thema Open Government näher ansieht, kommt nicht umhin, sich die deutsche und europäische Rechtsentwicklung näher zu Gemüte zu führen. Neben dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) des Bundes und aktuellen Entwicklungen wie dem Hamburgischen Transparenzgesetz (HmbTG), das in seiner Entstehung einer eigenständigen Beleuchtung bedürfte, ist das Umweltinformationsgesetz (UIG) des Bundes ein Beispiel dafür, wie Open Data im Umweltbereich entstehen kann und wie damit umgegangen wird. Zwar beschränkt es sich, wie der Name bereits vermuten lässt, nur auf Umweltdaten. Dennoch lassen sich hieraus neben dem IFG Tendenzen ablesen, die nach der ein oder anderen Modifikation in die richtige Richtung führen können. In seiner Entwicklung und Entstehung ist das UIG, das wesentlich älter als das IFG ist, ein interessantes Beispiel, wie die Konfliktlinien nicht nur zwischen den Parteien (wie beim IFG), sondern auch zwischen EU und Mitgliedsstaat aussehen kann.
Auffällig ist zunächst, dass das UIG seinen Ursprung nicht in Deutschland hat. Grundlage für das UIG ist die EU-Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 (1). Nach Artikel 1 der Richtlinie ist es das Ziel, den freien Zugang zu den bei den Behörden vorhandenen Informationen über die Umwelt sowie die Verbreitung dieser Informationen zu gewährleisten und die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen derartige Informationen zugänglich gemacht werden sollen. Hiernach folgen die wesentlichen inhaltlichen Vorschriften, insbesondere Artikel 3, wonach die Mitgliedsstaaten dafür Sorge tragen, dass ihre Behörden im Grundsatz (also vorbehaltlich verschiedener Ausnahmetatbestände) verpflichtet werden, allen natürlichen oder juristischen Personen auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses Informationen über die Umwelt zur Verfügung zu stellen. Gemäß Artikel 9 erlassen, wie bei EU-Richtlinien üblich, die Mitgliedsstaaten die nötigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um die Richtline zu verwirklichen. Als Frist wurde seinerzeit der 31. Dezember 1992 festgelegt. Wer sich das UIG ansieht, wird jedoch rasch feststellen, dass es erst am 16. Juli 1994 in Kraft trat. Was galt also in der Zwischenzeit? Der Europäische Gerichtshof (EuGH) prägt im Unionsrecht seit geraumer Zeit den effet-utile-Grundsatz, für den charakteristisch ist, dass eine Norm so ausgelegt werden soll, dass das Vertragsziel am effektivsten erreicht werden kann. Das heißt in der Konsequenz, dass auch Normen aus Richtlinien, die im Regelfall eines nationalstaatlichen Umsetzungsaktes bedürften, direkt anwendbar sein können. Dies kommt insbesondere dann in Betracht, wenn ein Staat die Umsetzung von EU-Recht versäumt und dem Bürger des entsprechenden Mitgliedsstaates subjektive Rechte nicht zur Verfügung stehen, die ihm bei ordnungsgemäßer Transformation des EU-Rechts in nationales Recht zur Verfügung stünden. So lag der Fall zwischen 01. Januar 1993 und der Umsetzung es UIG 1994. Die Umsetzung des UIG 1994 entsprach jedoch, obgleich seiner Verspätung, nicht den Anforderungen der EU-Richtlinie. Erst 2001, nachdem Deutschland in einem Vertragsverletzungsverfahren zur EU-konformen Umsetzung verurteilt worden war, trat ein mit EU-Recht vereinbarungsfähiges UIG in Kraft. Die völkerrechtlichen Entwicklungen machten das UIG jedoch auch in der neueren Fassung von 2001 schon bald wieder hinfällig. Nur wenige Monate nach In-Kraft-Treten des EU-konformen UIG trat das Aarhus-Abkommen (2) in Kraft, das den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten regelte und erstmals jeder Person Rechte im Umweltschutz zuschrieb (3). Die EU erließ 2003 daher eine neue Richtlinie (4), die Deutschland 2005 zu einer notwendigen Änderung des UIG veranlasste.

Die oben aufgezeigte Entwicklung liest sich bei politischer Bewertung wie eine Abfolge verschiedener Maßnahmen, welche – freundlich ausgedrückt – nicht auf die Herstellung von Transparenz und umfassenden Informationsrechten gezielt sind. So ist zunächst festzustellen, dass Deutschland nicht von sich aus ein dem UIG vergleichbares Regelungswerk im nationalen Recht verankert hatte. Darüberhinaus versäumte Deutschland die rechtzeitige Umsetzung der EU-Richtlinie und setzte sodann ein Gesetz in Kraft, das nach richterlicher Feststellung nicht einmal den Mindestanforderungen der Richtlinie entsprach. Die Tendenz ging und geht leider dahin, dass Deutschland die europa- und völkerrechtliche Entwicklung verschläft und bei Transparenzoffensiven jedenfalls bisher eher als Bremser denn als Treiber fungierte. So kann vielen unserer Nachbarländer und der EU ingesamt durchaus attestiert werden, auf dem Gebiet der offenen Daten deutlich weiter zu sein und wesentlich innovativere Denkkonzepte zu verfolgen. Eine ähnliche Entwicklung zeichnet sich bei dem verwandten Thema „Open Education“, auch „offener Schulcontent“ ab. Die EU hat in verschiedenen Dokumenten (5) neue Lehr- und Lernmethoden auf Basis von digitalem offenem Schulcontent empfohlen. Staatliche Initiativen, die diese Entwicklung aufgreifen und sich als Vorreiter bei Innovationen verstehen, sind derzeit jedoch, anders als in anderen Mitgliedsländern, kaum zu entdecken.
Generell bleibt abzuwarten, wie sich die Entwicklung in den Bereichen Open Data und Transparenz entwickelt. Die politische Debatte erkennt jedoch zunehmend, dass Bürger gegenüber ihrer Verwaltung ein gesteigertes Transparenzbedürfnis haben. Die Gesetzgebung und der gesamte Public Sector sind gut beraten, sich frühzeitig und strategisch mit der Thematik auseinanderzusetzen, um von Entwicklungen aus der Mitte der Bürgerschaft oder dem sich entwickelnden europäischen Rechtsrahmen nicht unvorbereitet getroffen zu werden. Hierbei wäre es insbesondere wünschenswert, dass die Chancen und Möglichkeiten offener Daten, z.B. im Bereich der Wirtschaftsförderung, stärker in den Blickwinkel genommen werden.

(1) http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=390L0313&lg=de (28.01.2013)

(2) http://www.bmu.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/aarhus.pdf (28.01.2013)

(3) http://de.wikipedia.org/wiki/Aarhus-Konvention (28.01.2013)

(4) Richtlinie 2003/4/EG

(5) vgl. COM(2012) 669 final (abrufbar unter: http://ec.europa.eu/education/news/rethinking/com669_de.pdf; 28.01.2013, S. 11)